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劃好資格條件與商務要求的“分界線”

2019年06月14日 08:44 來源:中國政府采購報打印

  ■ 劉躍華 

  中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》,提出要深化政府采購制度改革要堅持問題導向,強化采購人主體責任等工作。在政府采購活動中,正確處理好資格條件與商務要求的關系問題,是編制一份依法合規招標文件的重要前提,對于順利實施政府采購項目具有重要的實踐意義。一般情況下,大多數采購人能夠理性看待和正確區分招標文件的資格條件與商務要求,但在某些情況下,采購人或采購代理機構對于此類問題卻把握不到位,把資格條件當作商務要求,或者把商務要求權作資格條件的現象屢見不鮮,給政府采購項目的實施帶來不利影響。而造成這些狀況的原因不一而足。政府采購無小事,細節決定成敗,采購人作為政府采購的當事人,對于維護法律法規和政策的權威負有不可推卸的責任,尤其在編制招標文件、區分資格條件與商務要求等細節問題上要增強法律意識、強化工作責任,并作為當前深化政府采購制度改革的一項重要任務來對待。 

  資格審查和商務條件審查有法可依 

  《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)(以下簡稱“87號令”)第四十四條規定:“采購人或者采購代理機構應當依法對投標人的資格進行審查。”這是采購人或采購代理機構對供應商投標文件進行資格審查的法律依據。其第四十六條還指出:“評標委員會負責具體評標事務,并獨立履行下列職責:(一)審查、評價投標文件是否符合招標文件的商務、技術等實質性要求;(二)要求投標人對投標文件有關事項作出澄清或者說明;(三)對投標文件進行比較和評價;(四)確定中標候選人名單,以及根據采購人委托直接確定中標人;(五)向采購人、采購代理機構或者有關部門報告評標中發現的違法行為。”本條規定賦予評標委員會具體負責并擁有對投標文件商務和技術文件的審查、澄清、說明、比較、評價和確定中標候選人的職權。兩者之間的法律規定存在審查主體不同和審查先后的邏輯之分,必須嚴格遵守。 

  勿將“守門員”當成“裁判員” 

  招標文件的資格條件是根據《中華人民共和國政府采購法》第二十二條以及《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十七條的規定,其審查的內容包括供應商獨立法人資格、履約能力和信譽、守法等資格條件,在招標文件中的具體條款就是法定代表人身份證明或附有法定代表人身份證明的授權委托書、法人或者其他組織的營業執照、自然人的身份證明、財務狀況報告、依法繳納稅收和社會保險費的相關證明、參加采購活動前三年內在經營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明、聯合體協議書、中小企業聲明函、產品環保節能證明材料等等,上述內容應屬于采購人或采購代理機構資格審查的范圍。 

  招標文件的商務要求是除資格要求以外的非技術性要求,它主要包括四方面的內容,履行合同的時間、地點及方式;質量保證承諾;貨款支付條件和方式以及售后服務條件。這些商務要求在招標文件中非常明確,也非常具體。它們有的是一般性要求,有的是實質性要求。87號令要求采購人或者代理機構負責做好投標供應商的資格審查工作,目的是讓他們守住政府采購項目的評審大門,把不符合資格條件的供應商排除出去,好讓評審專家靜下心來對符合資格要求的供應商進行認真評審。采購人或采購代理機構充當的是“守門員”的角色,要讓評審專家去作“裁判員”。 

  資格條件和商務要求的混淆有因可循 

  筆者通過實踐發現,采購人或采購代理機構在制作招標文件時,錯誤區分資格條件和商務條件的主要原因有以下三個方面:一是對法律法規的學習不夠。87號令第二十條對招標文件編制的具體內容作了強制性要求,包括資格、資信、技術、商務、報價、擬簽訂的合同文本、評標方法、評標標準、投標無效情形等內容,其邏輯嚴謹、內容詳實,是編制招標文件必須遵守的法則。對于違反這一法定要求的,87號令作出了非常嚴格的規定,其第六十五條明確:“評標委員會發現招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行,或者招標文件內容違反國家有關強制性規定的,應當停止評標工作,與采購人或者采購代理機構溝通并作書面記錄。采購人或者采購代理機構確認后,應當修改招標文件,重新組織采購活動。”在政府采購活動中,采購人或者采購代理機構由于對87號令的學習不到位和理解有差池,導致所編制的招標文件存在概念混淆、邏輯顛倒等情況,致使評審工作受到影響,甚至延遲或廢標,業界對此應當提起高度重視。 

  二是招標文件的編制錯誤造成審查程序混亂。在法律實踐中,責任競合是指由于某一法律事實的出現,導致產生兩種或兩種以上的民事責任,這些民事責任被數個法律規范調整,彼此之間相互沖突的現象。在政府采購實踐中,由于采購人或者采購代理機構沒有依照法律要求,在招標文件中將供應商的資格條件與招標的商務要求混為一談,有的將供應商的資格條件放在商務要求中,有的將商務要求置于資格要求中,使資格審查和商務審查的主體競合。比如某服務器采購項目中,采購人將某供應商對產品售后服務條件中的生產廠家售后服務承諾作為★號要求放在供應商的資格條件中,這種做法將專家的評審工作與采購人或采購代理機構的資格審查同步進行,實際上是對評審專家工作的干預,使資格審查與商務審查發生程序性錯誤——“撞車”。同時,這種做法違反了87號令第十七條“也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求”的規定。 

  三是采購人為了己方利益故意為之。有的采購人為了使自己鐘愛的產品能夠中標,率先在招標文件的資格條件中加入本應在商務和技術條件中體現的內容,使供應商一開始就慘遭淘汰。如某公務服裝采購項目中,在資格條件中加上一條“近三年內有給軍隊、公安、檢察院、法院、稅務局等系統制作服裝經歷的證明文件”,權且不評價這一條件作為資格條件是否妥當,這一條實際上在評分細則商務評分中已經體現,采購人又在資格條件中再作要求,主要是想讓某些供應商進入不了評審環節。已經作為評審因素的內容怎能再作為資格條件對待? 

  資格條件和商務要求的設置、操作是一個嚴謹的法律程序問題,不能有一絲的疏忽大意,稍有不當就會影響政府采購項目的進程,這看似是一個細小的工作環節,其實是一個工作大原則問題,應該引起業界的高度關注。 

  (作者單位:湖南省公共資源交易中心) 

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